PGD FAALİYETLERİNDE İDARİ PARA CEZALARI ve YENİ DÖNEMDE UYGULANACAK MODEL
Dr. M. Hürol METE
Sanayi ve Teknoloji Uzmanı (Metroloji ve Sanayi Ürünleri Güvenliği Genel Müdürlüğü)
Kağan KARADEMİR
Sanayi ve Teknoloji Uzman Yardımcısı (Metroloji ve Sanayi Ürünleri Güvenliği Genel Müdürlüğü)
F aaliyet alanına giren sanayi ürünlerine ilişkin olarak piyasada güvenli ve teknik düzenlemeye uygun ürünlerin bulunmasını sağlamak Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı’nın öncelikli görev ve sorumluluklarının arasında yer almaktadır. Bu kapsamda yürütülen çeşitli denetim faaliyetleri ile 1.700’den (MSGM, 2021) fazla sanayi ürünü denetlenmekte ve gerekliliklerini yerine getirmeyen imalatçı/ithalatçı/dağıtıcı/satıcıya yönelik olarak, ilgili mevzuat ve hükümler çerçevesinde farklı yaptırım kararları alınmaktadır. Bu kapsamda Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı İl Müdürlükleri tarafından söz konusu yaptırım kararlarına yönelik Ürün Güvenliği ve Teknik Düzenlemeler Kanunu’nda (2020) belirtilen sınırlar içinde İdari Para Cezaları (İPC) uygulanmaktadır. Bu bağlamda, İl Müdürlüklerince uygulanan İPC’lere ilişkin geçmiş veriler1 istatistiksel olarak incelendiğinde; ortalama ceza tutarının alt limitlere yakınsadığı görülmektedir. Metroloji ve Sanayi Ürünleri Güvenliği (MSÜG) Genel Müdürlüğünce yürütülen çalışma kapsamında İPC’lerin uygulayıcısı konumundaki İl Müdürlüklerinin 01.01.2017 ile 31.12.2019 yılları arasındaki uygulamaları incelenmiş ve olası farklı uygulamalar tespit edilmeye çalışılmıştır. Analiz çalışması sonucunda Şekil 1’de yoğunluk haritası paylaşılan, 35 farklı İl Müdürlüğünce uygulanmış olan ve 51 farklı aykırılık sebebine bağlı toplam 1.173 İPC uygulaması tespit edilmiştir.
Bakanlık sorumluluğundaki ürün grubu sayısının ve çeşitliliğinin çok fazla olması, firma profillerindeki farklılıklar, sektörlerin yapısı (imalatçı/ithalatçı yoğunluğu, ölçek vb.) ve ürünlerin ilgili mevzuatındaki risk tanımlamalarının farklılıkları (CE işaret eksikliği, testten kalma, doküman eksikliği, vb.) İPC’ler ile ilgili ideal bir tarife listesi sunmayı oldukça zorlaştırmaktadır. Bu durum piyasada uygunsuzluğa konu firmalara uygulanan idari önlemlere/para cezalarına ilişkin faaliyetlerde adil yaklaşım sergilenmesinde, uygunsuzlukların gerçekleşmesine/tekrar edilmesine ilişkin caydırıcılığın sağlanmasında engel teşkil etmektedir. Bu sorunları ortadan kaldırmak amacıyla MSÜG Genel Müdürlüğünce yapılan çalışmada bir metodoloji geliştirilmiştir. Bu yöntem; ceza uygulamalarındaki farklılıkların ortadan kaldırılması ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nda (2005) belirtilen esas düşünceyi sahaya yansıtabilmesi maksadıyla yürütülmüş olup uygulayıcılara bir referans oluşturması ve cezai tutarlılığın/idari önlemlerde oransallığın sağlanmasını kolaylaştırmak amacıyla bir rehber olarak kurgulanmıştır.
Yeni Model Çalışmasının Amacı
Yürütülen çalışmada, uygunsuzluk tespiti yapılan ürüne ilişkin uygulanacak İPC tutarının çeşitli kriterlere göre belirlenerek, ceza uygulanan firmalar arasında farklı uygulamaların önüne geçilmesi, Bakanlığın piyasa gözetimi ve denetimi (PGD) faaliyetlerinde caydırıcılığın artırılması, iller arası uygulama farklılıklarının ortadan kaldırılması ve AB İlerleme Raporu, Sayıştay Raporu, Teftiş Raporlarında bahsi geçen ceza miktarlarının uygulanmasına yönelik rehber oluşturulması amaçlanmıştır.
İdari Para Cezaları Tespiti İçin Değerlendirilecek Kriterler
Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı, uzun yıllardan bu yana çok farklı ürün gruplarında PGD faaliyetleri yürütmüş, farklı büyüklüklerde ve profillerde firmalara idari para cezaları uygulamıştır. Bu süreçte, adil bir ceza tutarının belirlenmesinde risk analizi kavramının içselleştirilmesi ve İPC’nin tespitine ilişkin süreçlere entegre edilmesi çalışmaları devam etmektedir. Uygunsuzluk tespiti yapılan ürüne yönelik uygulanacak İPC belirlenirken, pek çok kriter gündeme gelmektedir. Ancak sayısız kriter içerisinden sağlıklı bir değerlendirme yaparak İPC’yi belirlemek çok mümkün değildir. Bu nedenle, tüm birimler tarafından uygulanabilecek, pratik, kolay anlaşılabilen ve sade bir kriter seti geliştirilmeye çalışılmış ve Tablo 1’de yer alan dört ana kriter, değerlendirmeye konu kriterler arasından belirlenmiştir. Geçmiş verilere dayalı yapılan analizler ve uzman görüşleri doğrultusunda belirlenen söz konusu kriterler ise Tablo 1’deki gibi ağırlıklandırılmıştır.
Tablo 1. Kriterlere İlişkin Ağırlık Oranları
Kriter Ağırlık Risk Derecesi %40
Firmanın PGD ile İlgili Sicili %20
Firmanın Büyüklüğü %10
Ürünün Niteliği %30
Toplam %100
Risk Derecesi (Etki %40)
Ceza konusunu oluşturan uygunsuzluğun oluşturduğu risk derecesi için verilecek puan, nihai ceza miktarını en fazla etkileyen puan olmaktadır. Risk derecesi hesaplanırken uygulanan metodoloji gereği, uygunsuzluğun neden olacağı riskin şiddeti ve riskin gerçekleşme olasılığı çarpılarak risk derecesi hesaplanmaktadır. 1 (en düşük risk derecesi) ile 20 (en yüksek risk derecesi) arasında puanlama yapılırken, ürünün/hizmetin ürün güvenliği çerçevesinde barındırdığı riskin gerçekleşme olasılığı ve bu durumda ortaya çıkabilecek zararın boyutlarına bakılmalıdır. Ürüne ilişkin risk derecesi belirlenirken; ürünün tanımlanması, tehlikenin tanımlanması, zararın tanımlanması ve zarar senaryosunun oluşturulması, zararın şiddetinin ve olasılığının belirlenmesi/tahmin edilmesi ve risk seviyesinin belirlenmesi/tahmin edilmesi adımları tamamlanarak ortaya bir risk derecesi çıkarılmaktadır.
PGD Sicili (Etki %20)
Kabahatler Kanunu’ndaki (2005) failin kusuru kavramından hareketle denetim sonucunda uygunsuz veya güvensiz bulunan ürünün imalatçı/ithalatçı/ dağıtıcı/satıcı açısından sorumluluğunu ve ilgili sorumluluk bağlamında bu tür bir eylem içinde bulunma sıklığını/yoğunluğunu ifade etmektedir. Ürün Güvenliği ve Teknik Düzenlemeler Kanunu’nda (2020) tekerrür eylemler için bir önce uygulanan cezanın iki misli şeklinde uygulanacağı açıkça belirtilmiştir. Ancak bu değişken eliyle firmaların yalnızca tekerrür durumunun değerlendirilmesinden ziyade ilgili firmanın bütüncül olarak gerekli sorumluluklarını yerine getirme eğilimi derecelendirilecektir. 1 puanı uygunsuzluk/ güvensizliğe ilişkin bir değerlendirmede firma sicilinin en iyi (istenen) seviyede oluştuğunu ifade ederken, 10 puanı sicilinin kabarık olduğunu yani riskin ileride tekrarlanma ihtimalinin yüksek seviyede olduğunu ifade etmektedir. Ceza verilecek firmanın daha önce Bakanlığın PGD faaliyetleri kapsamında idari yaptırıma maruz kalmış olması bu kritere ilişkin verilecek puanı artıracaktır.
Firma Büyüklüğü (Etki %10)
Ekonomik büyüklük arttıkça, firmanın piyasa belirleyicisi/ yönlendiricisi olma rolü de artmakta, bu durum faaliyette bulunduğu piyasanın da düzenlenmesine fayda sağlamaktadır. 1 puanı uygunsuzluğa/güvensizliğe ilişkin bir değerlendirmede firmanın görece en küçük büyüklükte olduğunu ifade ederken, 10 puanı ise en büyük olduğu anlamına gelmektedir. Puanlama yapılırken; çalışan sayısı, ciro, ithalatçı ise ithalat miktarları, iş yerinin fiziksel özellikleri vb. birçok faktör göz önünde bulundurulabilir. Firma büyüklüğü değerlendirilirken söz konusu uygunsuzluktan sorumlu firmanın piyasayı belirleme derecesi de göz önünde bulundurulmalıdır. Yüksek hacimli üretim/ ithalat miktarı olması ve/veya söz konusu ürüne ilişkin piyasadaki rakip firmaların az olması/olmaması gibi durumlar firma büyüklüğü puanını etkileyebilecektir.
Ürünün Niteliği (Etki %30)
Her ne kadar ürünün niteliği değişkeni, Kabahatler Kanunu (2005) kapsamında birebir ilişkilendirilemese de denetime konu ürünlerin piyasadaki yaygınlığı, son kullanımdaki ürün sayısı, ürünün bireysel ya da kurumsal kullanıma konu olduğu gibi bazı durumlardan etkilenmesi kaçınılmazdır. Bu sebeple ilgili değişken, hesaplamalara dahil edilmiştir. Ürünün niteliğine ilişkin puanlama yapılırken; ürünün piyasadaki yaygınlığı, seri üretim veya biricik ürün olması, üründeki uygunsuzluğun tüketiciler üzerinde yaratacağı etki gibi hususlar göz önünde bulundurulması gereken faktörler arasında yer almaktadır. Ürünün niteliği; aykırılığa konu ürünün kullanım amacı, üretim amacı, kullanım yaygınlığı, ürünün kullanımı durumunda oluşan etki alanı gibi hususları ifade etmektedir. 1 ile 10 arasında puanlama yapılır. “1” en düşük nitelik faktörlerine sahip ürünü ifade ederken, “10” en yüksek nitelik faktörlerine sahip ürünü ifade eder.
İPC Hesaplaması İçin Uygulanan Yöntem
Değişkenlere ilişkin ağırlık oranları geçmiş deneyimlerden ve gerçek olay uygulamalarından hareketle belirlenmiş ve genel sonuca etki oranları Tablo1’de belirtildiği haliyle kullanılmıştır. Bir sonraki aşamada ağırlıkları belirlenen bu değişkenlerin formüle edilmesinde nasıl bir yol izlenmesi gerekliliği ortaya çıkmıştır. Çalışmanın ilk halinde ilgili değişkenlerin puanlanmasında doğrusal metot (Stewart vd., 2013) izlenmiş ve verilen sayılar ile genel ağırlık oranları çarpılmış, buradan her bir değişkene ilişkin oluşan değer toplanarak nihai ceza puanına ulaşılmıştır. Çıkan sonuçlar değerlendirildiğinde elde edilen sonuçlar normal dağılım özelliği göstermesi sebebiyle genel olarak Şekil 2’deki gibi dengeli bir dağılım göstermiştir. Pek çok çalışmada arzu edilen bu tür sonuçların çıkması iken İdari Para Cezası uygulamasına esas teşkil eden konu firmaların dengeli şekilde yaptırıma tabi tutulmasından ziyade kabahatleri arttıkça daha caydırıcı cezaların verilmesinin istenmesidir. Bu nedenle İdari Para Cezasının belirlenmesinde kullanılan denklemde üssel metot (Stewart vd., 2013) izlenmiş ve hesaplamaya konu faktörlerin katsayı değerleri arttıkça çarpan etkisinin yükselmesi amaçlanmıştır. Buradaki temel amaç birden fazla faktörün eş anlı olarak yüksek olduğu durumlarda yüksek idari para cezası yaptırımının uygulanmasıdır.
Ceza Miktarının Belirlenmesi
Bir sonraki aşamada Kanun’da sınırları belirlenen ceza miktarlarının ceza puanları aracılığıyla nasıl uygulanacağı tartışılmıştır. İlk önce ceza aralığı 5 farklı alt kategoriye bölünmüş ve üssel metot ile hesaplanmış ceza puanlarına uygulanmıştır. Bu şekilde ortaya çıkan istatistiksel dağılımın ceza miktarı karşılıklarına istenilen şekilde dengeli bir gözlem elde edilmesine olanak sağlamıştır. Ancak bu metotta ilk gözlenen sonuç herhangi bir alt kategoriden bir üst kategoriye geçişlerin keskin şekilde bir birbirinden ayrışması olmuştur. Bu sorunu ortadan kaldırmak maksadıyla ceza puan aralığı sürekli değişkene dönüştürülmüş ve Kanunda belirtilen ilgili ceza aralığı bu sürekli değişkene göre hesaplanmıştır.
Sonuç ve Değerlendirme
Kabahatler Kanunu (2005) hükümleri incelendiğinde idare tarafından uygulanacak İPC’lerin belirlenmesi hususunda kriterler belirlendiği görülmektedir. İdare alt ve üst sınırlar içinde takdir yetkisini kullanmak suretiyle uyguladığı yaptırımlarda dahi birtakım nesnel kriterleri dikkate alarak hareket etmekle yükümlüdür. İdare, bir kabahate ilişkin İPC miktarını belirlerken; işlenen kabahatin haksızlık içeriğini, failin kusurunu ve ekonomik durumunu birlikte göz önünde bulundurmalı ve buna göre ceza uygulaması yapmalıdır (Kabahatler Kanunu, 2005). Bu nesnel kriterler idarenin takdir yetkisinin sınırlarını oluşturmaktadır. Ayrıca bu nesnel ölçütlerin nasıl değerlendirildiği de idari para cezası gerekçesinde gösterilmelidir. Bunun yanında 12 Mart 2021 tarihinde yürürlüğe giren 7223 sayılı Ürün Güvenliği ve Teknik Düzenlemeler Kanunu’nda2 ürüne ve imalatçıya yönelik risk değerlendirmesine sıklıkla vurgu yapılmış, yetkili kuruluşlar tarafından yürütülecek faaliyetlerin ve yapılacak düzenlemelerin bu risk analizleri doğrultusunda şekillendirilmesi belirtilmiştir. Bu noktada, yürütülen bu çalışmanın PGD faaliyetlerinin etkililiğinin artırılması, piyasada haksız rekabetin önlenmesi amacıyla İPC uygulamalarındaki adaletin ve caydırıcılığın sağlanması için İl Müdürlüklerine kolaylık sağlayacak bir rehber olması planlanmıştır. Bu kapsamda ilgili para cezalarının kanuni dayanağı olan Kabahatler Kanunu (2005) esas alınmış ve saha tecrübesiyle harmanlanarak bazı değişkenler belirlenmiştir. Bu değişkenler aracılığıyla herhangi bir vaka karşısında ceza uygulayıcısının referans alabileceği bir hesaplama yapılmaktadır. Sonuç olarak, İl Müdürlüklerinin PGD faaliyetleri kapsamında uygulayacakları idari para cezaları için yeni ve kolay anlaşılabilir bir model önerilmiştir. Söz konusu modelde önerilen kriterler, bu kriterlerin ağırlık oranları ve hesaplanan toplam puana göre uygulanacak ceza miktarları, İl Müdürlüklerinden alınan geri bildirimler, yaşanan sorunlara ilişkin tecrübeler ve geçmiş PGD verileri göz önünde bulundurularak belirlenmeye çalışılmış, farklı senaryolar üzerinden sağlaması yapılmıştır. Geliştirilen yeni İPC hesaplama yöntemi, İl Müdürlüklerinin kullanımına sunulmuştur. Bu yöntemin sahada uygulanması ile ortaya yeni ihtiyaçlar çıkması durumunda, model dinamik olarak güncellenebilecektir.
Kaynakça
- Kabahatler Kanunu, 25774 Sayılı Resmi Gazete, 3. Bölüm (2005). • MSGM. (2021). Piyasa Gözetimi ve Denetimi Veri Tabanı. Metroloji ve Sanayi Ürünleri Güvenliği Genel Müdürlüğü. • Stewart, J., Redlin, L., & Watson, S. (2013). PRECALCULUS Mathematics for Calculus (6 ed.): Brooks Cole. • Ürün Güvenliği ve Teknik Düzenlemeler Kanunu. (2020). 31066 Sayılı Resmi Gazete, 5. Bölüm.
EYLÜL 2021 anahtar-Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı